☞ 2003년 KTF선불요금제에 대한 국회 국정감사(정책현안검토) 자료

2003-02 통권 제2호
2003. 6. http://stinfo.assembly.go.kr

정책현안검토

과학기술정보통신위원회

수 석 전 문 위 원 실

▣ 이동통신서비스의 다단계판매행위에 관한 검토

국회과학기술정보통신위원회 입법조사관 박 장 호

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목 차

Ⅰ. 개 요 ··················································································································································· 79

Ⅱ. 이동통신서비스의 다단계판매행위의 내용과 현황 ······························································· 80

1. 개념 및 형태 ········································································································································ 80

2. 현 황 ······················································································································································ 81

Ⅲ. 다단계판매에 대한 정보통신부의 조치 경과 ·········································································· 83

Ⅳ. 이동통신서비스의 다단계판매행위에 관한 쟁점 ··································································· 84

1. 다단계판매행위의 의의 ···················································································································· 84

2. 다단계판매행위의 적법성 검토 ····································································································· 85

3. 다단계판매행위에 대한 쟁점 ·········································································································· 85

Ⅴ. 향후 검토사안 ··································································································································· 89

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Ⅰ. 개 요

o 유?무선 통신시장의 경쟁심화로 통신사업자들은 시장진출을 위하여 판촉활동의 일환으로
다단계판매방식을 통한 마케팅전략의 다변화와 시장점유율확대를 기하고 있으며,
이러한 현상은 후발통신사업자에상대적으로 두드러지게 나타나고 있음.

o 국내 다단계 판매회사 역시 외국계 기업이 주도하고 있는 국내 다단계 시장에서의 열세를
극복하고자 국내 통신회사와 제휴하여 통신제품을 다단계 판매화하려는 움직임이 가속화되고
있음.

o 통신서비스에 대한 가입을 다단계조직을 이용하여 대행하는 것은2002년 6월까지는 다단계조직을 이용한 제3자 위탁.알선행위에 해당된다고 보아 ‘방문판매등에관한법률’에서 금지하고 있었음.

o 그러나 다단계판매업을 양성화하여 건전한 유통채널로 육성하기 위한 목적으로 작년 7월부터
시행된 ‘방문판매등에관한법률’에서 다단계판매행위에 대한 금지행위를 삭제함으로써 이러한
형태의 다단계판매행위는 합법화됨.

o 통신서비스에 대한 다단계판매행위중 특히 이동통신서비스에 대한 다단계판매행위는
통신사업자에 대한 필수적인 가입을 전제로 하고있어 통신시장의 공정경쟁질서와 직접적으로 연관되어 있고

1) 그 행위의 실체는 통신사업자의 가입유치행위를 단순대행하는 것이기 때문에
‘방문판매등에관한법률’과 ‘전기통신사업법’의 일반적인 규제만받고 있을뿐,
새로운 판매행위로 야기되는 특수한 문제점에 대한 보다 구체적인 검토는 미흡한
것으로 판단됨.

1) 유선전화, 특히 국제전화서비스에 대한 다단계판매행위는 사업자별로 제작된
정액선불카드를 다단계판매업자로부터 소비자가 구입하여 그 한도내에서 서비스를
이용하는 것으로 특정사업자에 대한 가입을 전제로 하고 있지 않음.

o 현재, 이동통신가입자 약 3천만명의 0.7%에 해당하는 24만명만이 다단계판매업자를 통해 가입
하고 있어, 전체가입자중에서 차지하는 비중이 미미한 편이나, 지난 7월의 다단계판매업의
양성화이후 그 확산이 지속될 가능성은 배제할 수 없다고 보임.

o 따라서 현재 합법적으로 허용되고 있는 이동통신서비스 가입자유치방식인 다단계판매행위의
현황, 그 구체적 양태와 쟁점, 그리고 대응방향을 검토해보는 것은 통신시장의 건전하고 공정한
경쟁질서를 조성하기 위하여 적지 않은 의미가 있다고 보임.

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Ⅱ. 이동통신서비스의 다단계판매행위의 내용과 현황

1. 개념 및 형태

o 이동통신사업자 또는 그 사업자의 대리점이 선불이나 후불되는 통신서비스 이용금액을 일정률
할인해주는 조건으로 다단계판매업자와위탁판매 또는 재판매계약을 맺어 회원을 모집하는 것임.

o 이러한 판매과정에서 할인수수료 2)는 대리점(대리점이 재판매를 한경우), 다단계판매업자
그리고 선불요금을 구입해 사용하는 가입자가나누어 갖게 되고, 나머지는 가입자를 유치한 단계
판매업자의 판매원이 가짐.

o 이 경우 다단계판매업자는 방문판매등에관한법률에 의거 공정거래위원회나 시?도지사에게
등록한 다단계판매업자로서 통상 판매조직에가입한 판매원의 단계가 3단계 이상인 경우를말함.

2) 다른 판매행위와의 형평성, 타 대리점과의 관계, 이용요금 등이 할인수수료율을 결정할 때
기준이 되나, 통상적으로 최고치는 45%로 보고 있음.

3) 방문판매등에관한법률 제2조제5호에 의하면 판매조직의 판매원의 단계가 2단계 이하 이
더라도사실상 3단계이상인 판매조직으로 관리?운영되는 경우로서 후원수당이 지급되는
방식이 3단계 이상인 경우와 동일한 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 다단계판매조직
으로 보고 있음.

o 이동통신서비스의 다단계판매행위의 형태는 크게 선불요금제 판매와 후불제 운영으로 나뉘는데, 후불제는 통신사업자의 요금제도로 운영되는 것을 말하는데, 가입실적이나 서비스이용요금의
일정부분을 다단계판매업자가 수수료로 제공받는 것을 말하고, 선불요금제는 보통미리 정해진
통화금액이 충전된 선불카드를 다단계판매업자가 할인받아 구입한 것을 다시 소비자에게 판매
하는 것을 말함.

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2. 현 황

o 아래 표에서 보듯이 3대 이동통신사업자들은 정도의 차이가 있을 뿐,모두 마케팅전략의 일환
으로서 다단계판매업체를 활용하고 있음.

o 이동통신서비스의 다단계판매행위와 관련된 업체는 모두 15개업체이고, 이를 통해 모집된
가입자는 24만 5,741명으로서 이는 전체 이동통신가입자수의 0.7%에 불과함.

o 다단계판매행위의 유형과 관련하여 KTF만 선불요금제 형식을 이용하고있는 반면,
SKT나 LGT는 후불제로 운영되고 있으며, 통신사업자가 직접 다단계판매업자와 위탁판매계약을 맺는 경우와 대리점이 위탁 재판매계약을 맺는 경우가 거의 비슷한 수준임.

o LGT가 다수의 다단계판매업자와 판매채널을 유지하고 있는 반면,KTF는 하나의 다단계판매업
자를 유지하고 있으나, 다단계판매업자를 통한 가입자수는 KTF가 전체가입자수의 약 77.5%에
해당할 정도로 가장 많은 수준임.

4) KTF가 다단계판매행위를 통한 가입자수가 가장 많은 이유는 이를 마케팅전략으로서 공격적
으로 활용한 점에도 있으나, KTF가 NRC(구 나라콤)와 다단계판매계약을 체결한 시기인
1999년은 IMF로 인한 실업자의 양산으로 다단계판매원의 활동이 그 어느 때보다 활발했던
점에도 있다고 상당부분 추정됨.

※ 자료제공: 정보통신부 정보통신진흥국

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Ⅲ. 다단계판매에 대한 정보통신부의 조치 경과

o KTF는 ‘99. 12월부터 다단계판매업체인 나라콤(현 NRC)을 통해 선불요금제 상품에 대한
다단계영업을 시행.

o 2002. 4. 16. 검찰은 KTF 및 나라콤에 대하여 방문판매등에관한법률 위반으로 약식명령에 의한
벌금형 처분

※ 당시 방문판매등에관한법률은 다단계판매 방식에 의한 용역알선을 금지

o 2002. 5월 정통부는 대리점과 이동통신사업자 이용약관에 과도한 수수료 산정금지 규정 반영

※ 통신회사는 이동전화서비스와 관련하여 계약관계 등을 갖고 있는자에게 요금, 수수료,
결제내용 등의 거래조건을 정상적인 상 관행에 비추어 현저히 유리하거나 불리하게 제공할
수 없다.

o 2002. 4. 20. 나라콤과의 계약을 해지했던 KTF는 2002. 7월 다단계판매 합법화 이후 재계약
체결(수수료율 45%→35%로 인하)

o 2002. 12월 KTF는 이용약관에 근거한 통신위원회의 과도한 수수료 지급 시정명령에 따라
다단계수수료를 33%로 재조정- 수수료율 인하로 최근 KTF 다단계가입자는 소폭 감소 추세

5) SKT 및 LGT는 대리점이 자신의 수수료를 재원으로 하부 다단계조직을 유지하는 형태로서
수수료율이 낮아 가입자 미미.

< KTF의 다단계가입자추세 >

연도별 2000년 15,700명. 2001년 146,199명. 2002년 222,013명. 2003년 190,503명(4월말)

※ 이상 자료제공: 정보통신부 정보통신진흥국

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Ⅳ. 이동통신서비스의 다단계판매행위에 관한 쟁점

1. 다단계판매행위의 의의

o 다단계조직을 이용한 가입자유치행위는 판촉비, 관리비 등의 비용 지출없이 가입자유치를
할 수 있다는 점에서 비용 효율적이고, 기존조직에 대한 별도의 교육훈련이나 지도감독의 부담이 경감될 수 있는 장점이 있음.

o 통신사업자는 초기투자비용을 들이지 않고도 이동전화 통화료 등 제반수입을 거둘 수 있어
이동통신분야의 안정적 수익원을 확보하는한편, 이동통신분야의 미래투자사업에 대한 교두보
역할을 할 수 있음.

o 특히, 후발사업자의 경우에 주로 1:1 접촉을 전제로한 다단계판매행위를 통해 점진적으로
시장점유율을 높이는데 상당히 용이하고 효과적인 마케팅전략일 수 있음.

o 가입자의 경우에도 기존 대리점을 이용한 통신서비스 가입의 경우보다 비교적 저렴한 가격에
통신서비스를 이용할 수 있음.

o 작년 7월1일부터 합법화된 다단계판매행위는 기업의 다양한 마케팅전략의 하나로서 정착되고
있고, 기업 마케팅전략의 선택수단이기 때문에 그 활용여부에 대한 판단은 본질적으로 기업의
자유로운 선택 영역에 속해 있다고 보임.

2. 다단계판매행위의 적법성 검토

o 현행 법령상 다단계판매방식에 의한 통신서비스 이용자 모집행위 자체는 적법한 것으로 판단됨.

o 당초 방문판매등에관한법률은 생산자와 알선자간 책임구분 곤란을 이유로 다단계에 의한 물품?
용역의 알선행위를 금지했으나 현실적으로판매행위와 알선행위의 구별이 어려워 2002. 3월
개정법률에서는 동 규정을 삭제하여 완전 합법화(2002. 7. 1 시행)되었음.

o 정부측에서는 다단계구성원이 이용자의 지위와 사업자의 지위를 동시에 보유하고 가입자 모집
대가로 수수료를 받으므로, 이를 전기통신사업법상의 부당한 요금 할인행위로 해석하기는 어려운 것으로 판단하고 있음.

o 통신서비스를 다단계판매하고자 하는 자는 방문판매등에관한법률 제13조에 의거 다단계판매
업자로 등록하여야 하고, 동법 제34조에 따라소비자피해보상보험계약등을 체결하여야 하는 한편, 전기통신사업법제19조에 의거 별정통신사업자로 등록하고, 동법상의 금지행위등 해당사항에
관한 규제를 받게 되어 있음.

3. 다단계판매행위에 대한 쟁점

가. 규제의 필요여부

o 다단계판매행위는 외견적으로는 기업마케팅수단에 불과하기 때문에 판매형태를 다단계판매
행위로서 구성할지의 여부는 원칙적으로 기업의 선택에 맡겨진 사항임.

o 즉, 다단계판매행위는 기업의 재화와 서비스에 관한 내부적인 판매채널의 형성과 수익원의
내부 배분구조 여부와 관련있는 사안이기 때문에 정부가 직접적으로 개입하기가 적절하지 않은 사안일 수 있음.

o 서비스이용자로서의 지위와 사업자로서의 지위를 동시에 갖는 다단계판매업자의 특성상
초래되는 여러 가지 사회경제적 폐단으로 말미암아 상당기간 다단계판매행위는 금지되어 오던
것이 앞에서 설명한기업내부적인 마케팅수단으로서의 성격이 인정되고 이를 보다 건전하게
육성하자는 차원에서 작년 7월부터 합법화되어 사업자 등록, 계약상의 원칙, 소비자피해
보호등에 관한 제한을 받는 범위내에서 자유로이 활동할 수 있게 되었음.

o 그러나, 합법화된 이후에도 국내 다단계판매행태가 음성적이고 편법적인 다단계판매행위로
변질되는 사례가 높아 그 피해사례는 증가하고 있으며, 특히 통신서비스에 관한 다단계판매
행위는 통신시장의 공정경쟁질서와 관련하여 다양한 문제제기를 받고 있는 실정임.

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Ⅴ. 향후 검토사안

o 다단계판매행위를 통한 상품이나 서비스 판매는 다단계조직을 이용하여 영업조직의 고정비용을 절감하고 짧은 시간내에 시장확보가 가능한 전략으로서 의의가 없지 않으나, 통신시장의 경우에는 기간산업으로서의 특성과 타 산업으로의 파급효과를 감안할 때, 공정경쟁질서의 구축이 무엇보다도 중요하다는 점에서 위에서 제기된 쟁점들에 대한 충분한 검토가 필요하다고 판단됨.

o 현재, 전기통신사업법에는 다단계판매행위에 대한 명문의 제한규정이있지 아니하고, 공정한 경쟁질서를 저해하는 행위를 금지하고 있는 제36조의3에 근거하여 과도한 수수료 지급 등을 규제하고 있는 정도에그치고 있음.

o 수수료의 적정비율등을 포함하여, 통신서비스 판매에 있어서 금지되는 다단계판매형태, 통신위원회의 시정조치권 등에 관한 별도의 입법조치여부를 검토할 필요가 있음.

o 이와 아울러 보다 일반적인 다단계판매업자에 대한 규제를 규정하고 있는 방문판매등에관한법률에서도 다단계판매업자의 등록요건을 강화하고, 소비자의 피해보상주체를 명확히 하는 등 제도적 보완여부를 같이 검토하여야 할 것임.

6) 이용자 민원상담 혼란 문제에 대하여 KTF는 본사가 직접 처리, LGT는 공동 Call Center 구축으로 해소한다는 방침임.

o 또한, 현재 공정거래위원회와 통신위원회가 중첩되어 있는 규제권한을 어떻게 합리적으로 배분할 것인지에 관한 문제도 함께 논의되어야 할것으로 봄.

2003년도 제2회 정책현안검토 과학기술 정보통신 위원회